Pridruženje zapadnog Balkana EU nakon 2015: da li je putovanje bitnije od destinacije?

Od pridruženja Hrvatske Evropskoj uniji (EU) 2013. godine, perspektive članstva u EU za druge zemlje zapadnog Balkana postale su neizvjesne, dok neki tvrde da je cijeli proces proširenja EU u zastoju. Čini se da EU pati od takozvanog ‘umora od proširenja’, gdje je evidentno da je entuzijazam za proširenje oslabio usljed ekonomske krize, brige individualnih evropskih država o migraciji, preopterećenosti država članica socijalnim izdacima i loših iskustava u ranijim procesima pridruženja. Naprimjer, ulazak Bugarske i Rumunije u EU, prije nego što su ove države zadovoljile kriterije pristupa, doveo je do evidentnih problema kada je riječ o njihovom poštivanju pravne stečevine EU.

Dok trenutna izbjeglička kriza stavlja na kušnju solidarnost među članicama EU, kontrola nad procesom proširenja postaje sve više nacionalizirana. Naime, nacionalna zakonodavna tijela i vlade država članica igraju sve veću ulogu u procesu proširenja, a na štetu jedinstvene politike EU prema pridruženju država zapadnog Balkana. Izvještaj koji je nedavno objavio European Policy Centre (EPC) iz Brisela, pod nazivom “EU member states and enlargement towards the Balkans” (Države članice EU i proširenje prema Balkanu) ispituje trend koji ukazuje na to da države članice preuzimaju sve veću kontrolu nad procesom proširenja, odnosno da dolazi do takozvane ‘nacionalizacije proširenja EU’. U izvještaju se analiziraju implikacije koje bi ovaj trend mogao imati na pridruženje država zapadnog Balkana. Naime, EPC sugerira da će države Balkana biti izložene rigoroznoj primjeni uvjeta članstva u EU – ‘princip uvjetovanosti’ – čak i od strane ključnih zemalja u EU koje se zalažu za njihov ulazak.

Za policy aktere na zapadnom Balkanu, ‘nacionalizacija proširenja’ ukazuje na nejasnoće u samom procesu i njihovoj ulozi u njemu, te stvara izuzetno izazovan i kompleksan kontekst za određivanje policy prioriteta i aktivnosti zagovaranja prema centrima odlučivanja u EU. Ovo se odnosi na cijeli spektar ‘policy poduzetnika’ (engl. policy entrepreneurs)[i], od nevladinih organizacija i think tankova, pa sve do vlada. Promjena u pristupu EU naročito je relevantna za analitičare i organizacije koje se bave policy istraživanjima, jer otvara niz mogućnosti za sistematski angažman u domenu politika pridruženja, ali istovremeno predstavlja izazov njihovim ustaljenim načinima rada. Doista, dugotrajan proces pridruženja, definiran izričitim uvjetima, daje mogućnost lokalnim akterima koji se bave policy istraživanjima, analizom i zagovaranjem da odigraju važnu ulogu u proširenju EU prema zapadnom Balkanu.

Nacionalizacija proširenja = zaustavljeni proces?

Izvještaj koji je objavio EPC jasno pokazuje da je pridruženje zapadnog Balkana još uvijek, barem u očima EU, viđeno kao krucijalno za osiguranje ‘dugoročne stabilnosti i mira na pragu EU’. To uključuje podršku i mehanizme za transformaciju zemalja zapadnog Balkana u funkcionalne demokratije sa tržišnom ekonomijom.[ii] Generalna poruka jeste da je u interesu EU da njena periferija bude stabilna i orijentirana ka članstvu. Međutim, prisutan je sve veći broj aktera, kako domaćih tako i međunarodnih, koji utječu na odlučivanje o proširenju, što može usporiti cjelokupni proces.

Sa ‘nacionalizacijom proširenja’, države članice su uvele mehanizme koji mogu spriječiti ili kontrolirati proces proširenja, poput stavljanja pitanja proširenja na javno glasanje ili njegovog davanja u nadležnost parlamenata ili šefova država umjesto ministarstava vanjskih poslova. Lokalna politička pitanja, poput straha od “socijalnog turizma” (engl. welfare tourism), sigurnosti i pitanja unutrašnjih migracija u EU, također igraju sve dominantniju ulogu, dok je, prema Eurobarometru, euroskepticizam među evropskim stanovništvom u porastu uprkos tome što političari možda u najvećoj mjeri podržavaju proširenje. Pritisci koji dolaze od država članica mogu dovesti do relaksacije uvjeta za države koje teže ka članstvu, ali i obrnuto, do blokiranja njihovog članstva. Ovakvi pokušaji da se pojača nacionalna kontrola nad procesom proširenja prisutni su u Njemačkoj, Danskoj, Švedskoj, Velikoj Britaniji, Francuskoj, Holandiji i Austriji. U samoj Evropskoj uniji, Komisija Evropske unije je izgubila utjecaj nad proširenjem u usporedbi sa Evropskim vijećem i Vijećem za opće poslove, koji u većoj mjeri uzimaju u obzir stajališta i mišljenja država članica.  

Države EU se, dakle, sve više pitaju o tome koliko se izričito uvjeti za pridruženje primjenjuju na balkanske zemlje koje žele postati članice unije. Individualne države imaju različite perspektive o tome koliko se strogo kriteriji trebaju primjenjivati i dok se neke bore za manje stroge uvjete, druge kao prioritet imaju visoke standarde ili specifične kriterije. Naprimjer, Njemačka je, u suštini, postavila dogovor sa Kosovom kao centralni uvjet za pridruživanje Srbije Evropskoj uniji, dok druge države članice, kao što je Španija, nisu ni priznale Kosovo kao državu. Originalno je princip uvjetovanosti kreiran sa ciljem da se EU zaštiti od država koje nisu spremne za članstvo,[iii] što je definirano i u Kopenhaškim kriterijima za prijem u članstvo iz 1993. godine. Uvjetovanost podrazumijeva da potencijalni članovi trebaju ispuniti stroge standarde u širokom spektru područja i istovremeno se pridržavati niza evropskih vrijednosti. Naglašavajući visoke standarde uvjetovanosti, te dijeleći proces pregovaranja u niz malih koraka, EU “uvećava mogućnosti nagrađivanja napretka i kažnjavanja odsustva napretka”.[iv] To podrazumijeva da će se zemlje koje teže ka pridruženju u EU kontinuirano kretati prema ciljevima stabilnosti, demokratije i funkcionalnih ekonomija, što osigurava određenu dozu stabilnosti, čak i prije njihovog zvaničnog članstva.

Ovaj novi ‘strog ali fer’ (engl. strict but fair) pristup pridruženju također sadrži i strategiju tzv. političkog ‘frontloadinga’: hvatanje ukoštac, prvo sa najtežim poglavljima pridruženja, kao što su poglavlja 23 i 24, koja se tiču pravosuđa, osnovnih prava, pravde, slobode i sigurnosti,[v] rješavajući tako suštinske probleme zbog kojih su mnogi u EU i skeptični oko proširenja na države zapadnog Balkana. Ovo je pristup koji zagovaraju neke od najutjecajnijih članica EU, kao što je Njemačka – iako ove članice podržavaju članstvo država Balkana, one neće pristati na bilo kakve prečice na tom putu. Frontloading je viđen i kao način da se legitimira sama politika proširenja, istovremeno time demonstrirajući stanovnicima EU da se pridruženje shvata ozbiljno. Stav je da je pridruženje država zapadnog Balkana neizbježno, ali da će do toga doći tek kada one demonstriraju spremnost za članstvo u EU kroz ispunjavanje svih poglavlja pravne stečevine, što se ne može očekivati u skorije vrijeme.[vi]

Generalno, države članice EU mogu se svrstati u one koje su za proširenje i one koje su nepovjerljive prema samom procesu, a zatim i na one za koje je pridruženje zemalja zapadnog Balkana strateški važno i one za koje je to samo simboličan potez (grafikon 1). Zemlje bez velikog interesa u regiji, kao što su Francuska, Letonija i Poljska, daju simboličnu i pasivnu podršku proširenju. Druge zemlje, i to prvenstveno Njemačka, Velika Britanija i Austrija, poduzimaju inicijativu u rješavanju problema na Balkanu, ali su posvećene strogoj primjeni uvjeta za pridruženje. U Velikoj Britaniji, rastući skepticizam prema članstvu u EU i uspon populističkih stranaka oslabili su podršku za proširenje.

Novije članice EU, kao što su Mađarska, Rumunija, Poljska i Bugarska, zalažu se za proširenje, podržavaju pridruženje Balkana i žele da se ono desi što prije. Zanimljivo je da Hrvatska, najnovija članica EU i susjed zapadnog Balkana, nema jasnu politiku prema pridruženju zemalja Balkana, mada veoma veliki broj neriješenih bilateralnih sporova sa susjedima Hrvatskoj daje priliku da blokira njihovo članstvo. Generalno se smatra da je pridruženje Srbije prioritet, ali je ono uvjetovano napretkom u pregovorima sa Kosovom.

Grafikon 1

Policy akteri na zapadnom Balkanu će, dakle, najvjerovatnije naći potencijalne saveznike u državama koje imaju svoje interese u regiji i koje posjeduju najviše entuzijazma za proširenje, ali će također naići i na mnoge prepreke i protivnike procesa proširenja. Kompleksna dinamika država EU i njihove perspektive o pridruženju država zapadnog Balkana ilustrirane su u grafikonu 1, gdje su zemlje u gornjem desnom uglu najvjerovatniji zagovornici pridruženja, mada u tom smislu neke od njih imaju aktivnije politike od drugih.

Specifična pitanja koja utječu na spremnost članica EU da prihvate zemlje Balkana uključuju, između ostalog, prava manjina, bilateralna pitanja, investicije i ekonomske interese (posebno u oblasti energetske politike), migracije (sa Balkana i u EU uopće) i sigurnost (posebno zato što se smatra da jača utjecaj Rusije na Balkanu, kao i opasnost od rastuće prisutnosti islamske države u regiji). Za mnoge države članice, ključno pitanje jeste ograničavanje slobode kretanja od manje razvijenih ka razvijenijim državama EU. Bogatije članice EU zabrinute su zbog moguće migracije sa zapadnog Balkana (posebno Njemačka, koja je nedavno najavila deportaciju svih tražitelja azila sa Balkana), na što utječe i općeprisutna zabrinutost zbog masovnog talasa migracije ka Evropskoj uniji. Publikacija EPC-a citira premijera Velike Britanije Davida Camerona, koji kaže da je ključni aspekt pridruženja zapadnog Balkana pronalazak “načina da se uspori međusobni pristup tržištima rada, dok nismo sigurni da to neće dovesti do velikih migracija”.[vii]

Implikacije za policy aktere na zapadnom Balkanu: Izazovi nacionalizacije proširenja

Zaokret ka 'nacionalizaciji proširenja’, zajedno sa ‘strogim ali fer’ pristupom uvjetovanja pridruženja novih članica, može imati značajne implikacije za policy aktere u zemljama zapadnog Balkana, a naročito za one u čijem su fokusu pitanja evropskih integracija. Naime, zbog nacionalizacije proširenja može se očekivati da će proces proširenja najvjerovatnije trajati znatno duže nego što se prvobitno očekivalo. Neophodno je da pri tome EU očuva jasnu sliku o koristima članstva u EU za države regije, kombinirajući disciplinu u ispunjavanju uvjeta za članstvo sa jasnim nagradama i investicijama.

U takvom kontekstu, lokalni policy akteri mogu igrati značajnu ulogu na dugom putu ka pridruženju. Zato je neophodno strateško definiranje i postavljanje prioriteta u  ciljevima i zagovaračkim aktivnostima, sa posebnim fokusom na sljedeće oblasti:

Bilateralna pitanja: Jedna od preporuka iz publikacije EPC-a za države zapadnog Balkana je rješavanje bilateralnih pitanja sa susjedima i sa državama EU kako bi se otvorio put za bolje odnose u budućnosti. Ovo obuhvata poboljšanje zaštite prava manjina, posebno za populacije koje su značajno zastupljene u zemljama članicama, kao što je, naprimjer, mađarska manjina u Srbiji. Time će se otkloniti potencijalne buduće prepreke za pridruženje, imajući u vidu da pojedine države mogu blokirati proces pridruženja zbog bilateralnih sporova – kao što je slučaj sa sporom između Grčke i Makedonije oko imena makedonske države. Zemlje zapadnog Balkana mogu koristiti nacionalizaciju proširenja u svoju korist tako što će kultivirati pojedinačna prijateljstva sa različitim državama članicama EU, u nadi da će tako steći više saveznika za pridruženje.[viii]

Dobra uprava: Zahtjevna poglavlja u procesu pridruženja koja se bave pitanjima pravosuđa, ljudskim pravima, vladavinom prava, korupcijom itd. odnose se na neke od najtežih reformi koje se moraju provesti u državama zapadnog Balkana. Međutim, nerijetko se reforme implementiraju tek simbolično, dok se zakoni usvajaju bez njihove stvarne implementacije. Neophodno je da se ove reforme zaista provode i da se bave temeljnim problemima s obzirom na to da su mnoge države članice EU aktivno angažirane  na reformama u domenu vladavine prava na Balkanu i pomno prate šta se u toj oblasti dešava. Ne treba očekivati da će EU u budućnosti relaksirati “snažan fokus na demokratsku uvjetovanost (...)”[ix], što znači da su prazne reforme samo gubitak vremena. Kao što su drugi istakli, vladavina prava posebno je važna za povjerenje investitora i dobro ekonomsko upravljanje, čime se bavi sljedeća preporuka.[x]

Ekonomska uprava: U 2014. godini, bivši evropski povjerenik za proširenje Stefan Füle je naglasio važnost ekonomske uprave[xi] u politici proširenja, ističući neophodnost provođenja niza kompleksnih i sveobuhvatnih reformi. Zaista, kompleksnost potrebnih reformi u državama zapadnog Balkana ukazuje na to da je potrebno da se ekonomski kriteriji za pridruženje primjenjuju izričito i adekvatno. Ekonomski program reformi za zemlje zapadnog Balkana iz 2015. uključuje reforme tržišta rada, unapređenje sposobnosti radne snage, poboljšanje fizičkoga kapitala i transportnih mreža, smanjenje birokratije i administrativnih prepreka za poslovanje (često mjereno indeksom 'lakoće poslovanja’), trgovinske integracije i privlačenje stranih investicija. Pretpostavka je da će rigorozniji proces reformi u ovoj fazi rezultirati značajnim napretkom u ključnim oblastima, čime će se ubrzati proces ulaska zemalja zapadnog Balkana u EU. S obzirom na kontekstualne faktore (kao što su, primjera radi, razlike u institucijama tržišta rada i njihov utjecaj na funkcioniranje na tržištu rada) policy akteri treba da igraju važnu ulogu u procesu definiranja i implementacije ekonomskih reformi formuliranjem opcija i preporuka prilagođenih specifičnom kontekstu određene države.  

Interna odgovornost: Nedržavni akteri (engl. non-state actors), kao što su nevladine organizacije, građanske grupe, thinktankovi i drugi segmenti civilnog društva, nemaju drugu opciju nego da izvjesnost dugotrajnog procesa pridruženja prihvate kao priliku da se izgrade efikasni mehanizmi interne odgovornosti u državama zapadnog Balkana. Uvjeti pridruženja EU daju normativni okvir i jasne ciljeve za vlade ovih država, a istovremeno nude i metode kojim se lokalne vlade drže odgovornim za propuste u ispunjavanju tih standarda. Organizacije civilnog društva u zemljama zapadnog Balkana ubuduće bi mogle imati širok spektar evropskih (i međunarodnih) aktera kojima mogu da se obrate, te mogu računati na evropske saveznike koji imaju strateške interese i aktivnu politiku prema zemljama zapadnog Balkana.

Autoritarne tendencije: Kao što je Florian Bieber naveo u LSE blogu za evropsku politiku, [xii] opasnost od kvaziautoritarnih trendova u Srbiji ili Makedoniji izaziva zabrinutost zbog mogućnosti da lideri zemalja zapadnog Balkana postanu proevropski u vanjskoj politici, dok konsolidiraju antidemokratske ili čak nacionalističke trendove na domaćoj političkoj sceni. Nedržavni akteri u regiji moraju pažljivo razmotriti ovu opasnost, jer će prolongirani proces proširenja podstaći takve negativne tendencije među domaćim političkim liderima. Do sada je EU imala tendenciju podrške lokalnim vladama i prihvatanja njihovih čisto deklarativnih proreformskih stavova.  Međutim, operacionalizacija vanjskog pritiska članica EU na lokalne vlasti u kontekstu izričitih uvjeta pridruživanja može biti uspješna strategija kojom akteri civilnog društva drže vlast odgovornom za njene postupke. Fragmentacija, odnosno nacionalizacija kontrole nad procesom proširenja, nevladinim policy akterima iz regije čini potencijalno dostupnim mnoštvo institucija i zainteresiranih strana u članicama EU kod kojih mogu lobirati u slučaju nedemokratskih trendova u svojim državama. Dok god nacionalne vlade postavljaju kao prioritet članstvo u EU, domaći nevladini akteri imat će snažan alat interne odgovornosti na raspolaganju.

Zaključak

Prolongirani proces pridruženja može dati lokalnim akterima djelotvoran način da se bore za domaće reforme u skladu sa standardima EU. To otvara veliki prostor za centre za analizu javnih politika i istraživanja, kao i za organizacije koje se bave zagovaranjem, kao što su think tankovi i organizacije civilnog društva, da se fokusiraju na ranije navedena prioritizirana područja i pitanja. Međutim, takav će pristup zahtijevati značajne promjene u pristupu njihovom angažmanu:

• Prvo, potreban je pomak od kratkoročnog, projektno fokusiranog pristupa ka strateškoj, dugoročnoj policy agendi. To ima implikacije na pristup finansiranju, kao i na ukupnu programsku orijentaciju takvih organizacija. Zaokret u smislu programske orijentacije morat će biti usmjeren na specijalizaciju i tematsko povezivanje, što podrazumijeva i napuštanje nejasno definiranih, projektnouvjetovanih kratkoročnih ciljeva.
• Drugo, napori se moraju uložiti u uspostavljanje strateških partnerstava sa brojnim potencijalnim saveznicima širom EU – uključujući i vlade i nevladine aktere – koji mogu pomoći reformskim procesima. Ovo može uključivati političke partije na državnom i nivou EU, političke fondacije koje finansiraju države (kao u Njemačkoj), krovne organizacije za zaštitu ljudskih prava, kao što je ILGA Europe (Internacionalna asocijacija lezbijskih, homoseksualnih, biseksualnih, interseksualnih i transrodnih osoba), društvene pokrete ili čak lobi grupe u zemljama EU. Sve to ima značajne implikacije na ukupan pristup lokalnih nevladinih aktera iz regije zapadnog Balkana zagovaranju, te će zahtijevati značajnije resurse (ljudske, finansijske i tehničke) da bi mogli uspostaviti odnose sa tako raznolikim skupom aktera.
• Treće, s obzirom na kompleksnost prioritetnih pitanja, dubinu problema i uvjeta sa kojima se suočavaju zemlje zapadnog Balkana, vladini i nevladini akteri u regiji moraju se strateški fokusirati na razvoj stručnosti i kapaciteta da se kompetentno bave kompleksnim reformskim pitanjima. Razvoj osoblja, specijalizacija i saradnja sa drugim organizacijama ključne su strategije u tom pogledu. Ovo je možda i najznačajniji aspekt za organizacije koje se bave istraživanjem javnih politika i zagovaranjem, s obzirom na to da one moraju razviti tematsku ekspertizu i kapacitete kako bi se pozicionirale kao centri koji pružaju neophodno znanje za izazovne političke procese i kompleksna pitanja.
• Konačno, nedržavni akteri mogu služiti kao važna veza između lokalnog stanovništva, njihove vlade i šireg procesa pridruženja u EU. Uključivanje civilnog društva u reformske politike i usklađivanje sa zakonima i normama EU od ključne je važnosti da se izbjegne otuđenje lokalnog stanovništva od EU. Umjesto da se oslanjaju na to da lokalno stanovništvo podržava ulazak u EU kao cilj sam po sebi (najnovije ankete pokazuju da je u Srbiji entuzijazam za ulazak u EU manji od 50%[xiii]), policy akteri mogu predstaviti pridruženje kao niz ostvarivih i pozitivnih promjena koje će građani sami po sebi podržati.

Uzimajući u obzir sve navedeno, lokalni policy akteri mogu se pozicionirati kao centralne figure u procesu pridruženja i pretvoriti ga u period pozitivnih promjena i građanskog angažmana, čime bi se posljedice nacionalizacije proširenja – dugotrajan proces pristupanja i povećanje potencijalnih prepreka od država članica – mogle ublažiti. Suočeni sa novom realnošću u kojoj Evropska unija neće u svoje okrilje prihvatiti nespremne države, regionalni akteri imaju priliku preuzeti značajnu ulogu u ‘putovanju’ ka pridruženju, oblikujući tako proces i dajući glas lokalnom stanovništvu. To putovanje može dovesti do pozitivnih reformi i za EU i za zemlje zapadnog Balkana, čak i ako se odredište (članstvo u EU ili sama Unija) može značajno promijeniti do kraja puta.

Izvori

1. “European Neighbourhood Policy and Enlargement Negotiations: Chapters of the acquis”. European Commission. http://ec.europa.eu/enlargement/policy/conditions-membership/chapters-of-the-acquis/index_en.htm.
2. Analitika Center for Social Research. “Labour Market Reforms in BiH: Flexibility without Security?”. Policy memo, august 2015. http://www.analitika.ba/bs/publikacije/reforme-trzista-rada-u-bih-fleksibilnost-bez-sigurnosti
3. Final Declaration by the Chair of the Vienna Western Balkans Summit. Austrian Federal Ministry of European and International Affairs. August 2015. http://www.bmeia.gv.at/fileadmin/user_upload/Zentrale/Aussenpolitik/Chairman_s_Conclusions_Western_Balkans_Summit.pdf
4. Balfour, Rosa, and Stratulat, Corina, ur. “EU member states and enlargement towards the Balkans”. EPC ISSUE PAPER No. 79, juli 2015.
5. Bieber, Florian. “The refugee crisis underlines the absurdity of Western Balkans states being outside of the EU”. EUROPP European Policy and Politics Blog. London School of Economics. 5. septembar 2015.
6. Danielsson, Christian. “A new approach to economic governance and growth in the Western Balkans”. New Initiatives Centre. 3. april 2014. http://www.noveinicijative.org/a-new-approach-to-economic-governance-and-growth-in-the-western-balkans.
7. Füle, Štefan. “Reforms and competitiveness in the Western Balkans”. Šesta ministarska konferencija Zapadnog Balkana, Beograd. Parliamentaire Monitor. 23. oktobar 2014. http://www.parlementairemonitor.nl/9353000/1/j9tvgajcovz8izf_j9vvij5epmj1ey0/vjo9gsvvwytl?ctx=vg9pktppo1xz&tab=1&start_tab0=40
8. Kośka, Martyna. “Western Balkans: The Balance of 15 Years of Chasing Europe”. Financial Observer. 17. septembar 2015. http://www.financialobserver.eu/cse-and-cis/western-balkans-the-balance-of-15-years-chasing-europe/
9. Murgasova, Zuzana, et al. “Regional Economic Issues Special Report: The Western Balkans 15 Years of Economic Transition”. International Monetary Fund. Mart 2015.  http://www.imf.org/external/pubs/ft/reo/2015/eur/eng/pdf/erei_sr_030915.pdf
10. Najam, Adil. “The Four C's of Government Third Sector-Government Relations”. Nonprofit Management and Leadership 10:4, 2000.
11. Randjelovic, Stevan. “Is the EU losing Serbia?”. EurActiv. 29. septembar 2015.  http://www.euractiv.com/sections/europes-east/eu-losing-serbia-318035.
12. Tanasoiu, Cosmina. “Europeanization Post-Accession: Rule Adoption and National Political Elites in Romania and Bulgaria”. Southeast European and Black Sea Studies 12.1 (2012): 173–193.