Kako kreiramo aktivne politike zapošljavanja?

Kontinuirano visoka stopa nezaposlenosti – naročito nezaposlenosti mladih – na tržištu rada predstavlja jedan od gorućih problema sa kojim se suočava bosanskohercegovačko društvo već dvije decenije. U posljednjih nekoliko godina, anketna stopa nezaposlenosti kretala se između 27% i 28%, sa blagim padom u 2016. godini. Stopa nezaposlenosti mladih je među najvišima u svijetu i duže vrijeme se kretala oko 60%, sa padom od oko 8 procentnih poena, tj. na 54,3%, u 2016. godini. Ipak, stope nezaposlenosti su i dalje više u odnosu na period prije svjetske finansijske krize iz 2008. godine[i].

Unatoč zabrinjavajućim indikatorima, dosadašnje politike na tržištu rada usmjerene ka smanjenju nezaposlenosti nisu imale značajnije efekte. U tom smislu, aktivne politike zapošljavanja – pod kojima prevashodno podrazumijevamo set mjera za unapređenje funkcionisanja tržišta rada usmjerenih ka nezaposlenima, kao što su podrška u pronalaženju posla (npr. kroz mjere karijernog savjetovanja i vođenja, individualne planove zapošljavanja i sl.), obuka, otvaranje radnih mjesta u javnom sektoru, poticaji zapošljavanju u privatnom sektoru te programi samozapošljavanja[ii] –  a koje bi, uz adekvatno vođenje obrazovnih i makroekonomskih politika, te stukturalne reforme, trebale biti okosnica vladinih mjera u suzbijanju nezaposlenosti i umanjenju disbalansa na tržištu rada, pokazale su brojne manjkavosti u dizajnu i implementaciji. Primjera radi, analize u ovoj oblasti ukazivale su na loše ciljanje aktivnih mjera, pri čemu su značajan udio učesnika činile mlade osobe sa visokim obrazovanjem koje inače imaju veće izglede za zaposlenje na tržištu rada[iii]. Nadalje, pokazalo se da najveći udio u aktivnim politikama zapošljavanja imaju subvencije za zapošljavanje, koje mogu amortizovati efekte ciklične nezaposlenosti ali je upitno u kojoj mjeri mogu adresirati strukturalne aspekte nezaposlenosti[iv].

Jedan od osnovnih problema, kojem se u izvjesnoj mjeri mogu atribuirati postojeće manjkavosti politika zapošljavanja u BiH, jeste nedostatak valjanih empirijskih pokazatelja uspješnosti takvih mjera, te hronični nedostatak podataka o implementaciji i efektima mjera zapošljavanja. Drugim riječima, nije moguće izvući valjane, empirijski zasnovane, zaključke o efektivnosti ovih mjera te adekvatnosti njihovog dizajna, obzirom da sadržajne i obuhvatne evaluacije bh. aktivnih mjera nedostaju, dok se ključni podaci u ovoj oblasti ne prikupljaju i ne sistematiziraju. Takvo što umanjuje mogućnost analize aktivnih politika i programa koji se u okviru njih provode što, u konačnici, ograničava i adekvatno planiranje i dizajniranje budućih, efikasnijih, mjera. Moglo bi se, stoga, ustvrditi da veza između kreiranja aktivnih mjera zapošljavanja i činjenica, odnosno podataka o njihovim efektima, u velikoj mjeri izostaje, što u konačnici može rezultirati u neadekvatnom izboru i dizajnu mjera aktivne politike zapošljavanja.

Nedostatak podataka o aktivnim politikama zapošljavanja u BiH

Iako institucije nadležne za posredovanje u zapošljavanju i implementaciju aktivnih politika zapošljavanja[v] objavljuju određene podatke o implementaciji programa aktivnih politika zapošljavanja, oni su uglavnom nepotpuni, nekonzistentni i nedovoljno komparabilni među entitetima i Brčko distriktom. Naime, osnovne operativne podatke o programima aktivnih politika zapošljavanja (uključujući ciljeve programa, potrošnju po pojedinim programima / projektima, ciljne grupe, obuhvaćeni broj učesnika programom i sl.) objavljuju Federalni zavod za zapošljavanje, Zavod za zapošljavanje Republike Srpske i Zavod za zapošljavanje Brčko distriktra BiH u svojim godišnjim izvještajima o radu. Osim toga, Agencija za rad i zapošljavanje BiH je u proteklom periodu objavljivala godišnji Pregled politika zapošljavanja u BiH[vi] (posljednji objavljen za 2014. godinu) u kojem se, na osnovu podataka dostavljenih od strane pomenuta tri zavoda, davao prikaz osnovnih podataka o realizaciji programa aktivnih politika zapošljavanja za entitete i Brčko distrikt (BD). Međutim, ovi podaci nisu ponuđeni u integralnoj formi (zbirno za BiH) niti su konzistentno prezentovani za sve tri administrativne jedinice. Drugim riječima, format prikaza podataka za entite i BD, uključujući setove podataka i njihovu klasifikaciju, prosto je preuzet od nadležnih zavoda, što otežava - ili u pojedinim segmentima onemogućava - komparabilnost i sistematizaciju podataka prezentovanih za različite administrativne jedinice.

Nedovoljan obim prikupljanih podataka i različite prakse među entitetima i BD u velikoj su mjeri posljedica neadekvatnih i neusaglašenih politika u toj oblasti. Naime, postojeći propisi u ovoj oblasti ne utvrđuju opseg, strukturu niti način prezentacije podataka u godišnjim izvještajima zavoda / službi za zapošljavanje[vii]. Nadalje, iako prikupljanje podataka u oblasti tržišta rada i zapošljavanja, u saradnji sa entitetskim zavodima i Zavodom za zapošljavanje Brčko distrikta, pripada nadležnostima Agencije za rad i zapošljavanje, poseban način prikupljanja i objavljivanja podataka o aktivnim politikama zapošljavanja u BiH nisu utvrđeni niti su obavezujući, izuzev na zahtjev Vijeća ministara BiH[viii].

Osim nepostojanja propisanog obima prikupljanja i formata objavljivanja ovih podataka, problem predstavlja i manjak istraživačko-analitičkih kapaciteta unutar samih zavoda - prevashodno uzrokovanim nedovoljnom alokacijom uposlenika zavoda na ove aktivnosti - te nepostojanje konzistentne metodologije prikupljanja i obrade podataka[ix].

Neadekvatne evaluacije aktivnih politika zapošljavanja u BiH

Osim nedostatnih podataka, moguće je identifikovati i niz manjkavosti kada je riječ o evaluaciji efekata aktivnih politika zapošljavanja u BiH. Najprije, postojeće evaluacije aktivnih politika zapošljavanja u BiH razvijene su tek u rudimentarnom obliku. Uvidom u dostupne podatke o evaluacijama programa aktivnih politika zapošljavanja vidimo da su te evaluacije uglavnom deskriptivne i uzimaju u obzir tek osnovne indikatore uspješnosti implementacije programa, kao što su, naprimjer, odnos planiranog i realizovanog obuhvata nezaposlenih lica pojedinim programima, utrošak 'per capita' prema različitim programima i sl., te, u nešto boljem slučaju, udio učesnika programa koji su u radnom odnosu ostali po isteku ugovora o zapošljavanju ili samozapošljavanju. U potonjem slučaju, provjere se uglavnom vrše u periodu neposredno po isteku ugovora, odnosno do šest mjeseci od isteka ugovora, dok se nešto rjeđe u obzir uzima period do godinu dana. U tom smislu, moguće je ustvrditi da su postojeće evaluacije u BiH ili procesne (tj. odnose se na samu uspješnost implementacije programa) ili evaluiraju kratkoročne, agregatne rezultate programa u pogledu zapošljavanja i samozapošljavanja učesnika. U mnogim segmentima, postojeće analize više imaju karakter deskriptivne prezentacije rezultata monitoringa nego istinske evaluacije koja bi osigurala uvid u efektivnost postojećih programa. Ilustracije radi, postojeće evaluacije u obzir ne uzimaju moguću pojave tzv. efekta mrtvog tereta (eng. deadweight effect), efekta razmještanja, supstitucijskog efekta i drugih efekata[x] koji umanjuju efektivnost ovih politika (ili njihov efekat čine negativnim) a koji su prepoznati u dosadašnjim studijama u oblasti politika tržišta rada i zapošljavanja. Drugim riječima, postojeće evaluacije koje sprovode zavodi / službe za zapošljavanje u BiH ne mogu nam pružiti empirijski uvid u dugoročne ishode i efekte aktivnih politika zapošljavanja na bh. tržište rada. One daju tek ograničen uvid u kratkoročne bruto efekte zapošljavanje (broj zaposlenih učesnika aktivnih mjera zapošljavanja i njihov ostanak u radnom odnosu u periodu neposredno po isteku ugovora), dok su npr. 'neto efekat'[xi] ovih mjera na zapošljavanje kao i hjihov dugoročni utjecaj na tržište rada nepoznati.

Nadalje, nalazi monitoringa i evaluacija su tek parcijalno javno dostupni, uglavnom u vidu agregatnih podataka prezentovanih u godišnjim izvještajima o radu zavoda / službi za zapošljavanje, dok se detaljniji izvještaji i podaci o evaluacijama i konkretnim programima ne objavljuju. Tako se, naprimjer, u Izvještaju o radu Federalnog zavoda za zapošljavanje za 2015. godinu navodi da oko 60% učesnika u aktivnih politikama zapošljavanja ostaje u radnom odnosu po isteku ugovornih obaveza po osnovu programa, dok ostaje nejasno u kojem je vremenskom rasponu provjera vršena te koje je metodologija u ovom slučaju korištena. Osim zbirne stope retencije, odnosno stope ostanka na radnom mjestu po isteku programa, podaci za pojedine programe nisu ponuđeni. S druge strane, u Izvještaju o radu Javne ustanove Zavoda za zapošljavanje Republike Srpske za 2015. godinu ponuđene su stope retencije po realizovanim programima, ali kao i u slučaju Federalnog zavoda za zapošljavanje, izostaje detaljnija elaboracija korištene metodologije. Detaljne izvještaje o sprovedenim evaluacijama ne objavljuje niti jedan od entitetskih zavoda, kao ni Zavod za zapošljavanje Brčko distrikta BiH.

Iz ranijih primjera je također vidljivo da dizajn i implementacija evaluacija nisu ujednačeni među zavodima / službama za zapošljavanje. Osim toga, evaluacije su neujednačene među samim programima aktivnih politika zapošljavanja. Tako se, naprimjer, za analizu stope retencije po pojedinim programima koristi različit vremenski period za njihovo utvrđivanje, koji uglavnom varira od 6 do 12 mjeseci. Ilustracije radi, prilikom evaluacije Programa sufinansiranja zapošljavanja „Prilika za sve 2012“ implementiranog od strane Federalnog zavoda za zapošljavanje, za utvrđivanje stope retencije korišten je period od 6 mjeseci nakon isteka ugovora o sufinansiranju zapošljavanja, dok je u slučaju procjene efekata Projekta podrške mrežama za socijalnu sigurnost i zapošljavanje (SSNESP) definisan period od 12 i 18 mjeseci nakon isteka ugovora o zapošljavanju i samozapošljavanju.

Na koncu, metodologija i indikatori mjerenja se nerijetko donose 'ad hoc', tj. nisu utvrđeni prilikom izrade prijedloga programa. U tom smislu, još uvijek nije zaživjela praksa definisanja ključnih indikatora i načina praćenja i evaluacije implementacije i učinaka prilikom samog kreiranja, tj. formulisanja, programa aktivne politike zapošljavanja koji bi trebao biti njegova sastavna komponenta i osnov za donošenje procjena o uspješnosti programa.[xii]

Ka kreiranju aktivnih politika zapošljavanja zasnovanih na činjenicama

Kada je riječ o aktivnim politikama zapošljavanja u BiH, ozbiljna prepreka prilikom definisanja politika u toj oblasti jeste neadekvatan sistem prikupljanja podataka, monitoringa, analize i evaluacije implementiranih mjera. Kao posljedica takvog pristupa, politike koje se donose nisu adekvatne, ili u najboljem slučaju ne znamo da li rezultiraju željenim i finansijski opravdanim efektima. Drugim riječima, procesi kreiranja i implementacije aktivnih politika zapošljavanja nisu zasnovani na pouzdanim podacima nego prije na institucionalizovanom iskustvu donosilaca odluka i 'ograničenim procjenama'[xiii] o efektivnosti pojedinih pristupa.

Kako bi se postojeći nedostaci otklonili neophodno je poduzeti nekoliko važnih koraka. Najprije, neophodno je da nadležna tijela donesu usaglašene politike i standarde za prikupljanje i objavu podataka o tržištu rada i mjerama zapošljavanja. Ovo prije svega podrazumijeva da Agencija za rad i zapošljavanje utvrdi format prikupljanja podataka koji bi osigurao konzistentnost prezentacije podataka među entitetima i BD, kao i između samih programa aktivne politike zapošljavanja. U tom smislu, podaci prikupljeni od entitetskih zavoda i Zavoda za zapošljavanje BD BiH bili bi interno komparabilni čime bi se, između ostalog, omogućila njihova sistematizacija i prezentacija na agregatnom nivou. Osim toga, potrebno je značajno proširiti opseg podataka o aktivnim politikama zapošljavanja s obzirom da dosadašnji izvještaji nude tek minimum informacija o ovim programima. U tom kontekstu potrebno je snažan fokus staviti i na jačanje mehanizama monitoringa i evaluacije ovih mjera. Ovo je bio i jedan od zaključaka okruglog stola Aktivne politike zapošljavanja u Bosni i Hercegovini – neiskorišteni razvojni potencijal održanog u oktobru 2016. godine. To podrazumijeva, kako izradu jedinstvenog, naučno zasnovanog metodološkog pristupa koji će obuhvatiti sve provođene aktivne mjere i konzistentno se primjenjivati u svim zavodima / službama za zapošljavanje, tako i jačanje analitičko-evaluacijskih kapaciteta zavoda i službi za zapošljavanje - prevashodno u pogledu ljudskih resursa, kroz prenos znanja i iskustava te alokaciju više osoblja na ove zadatke, kao i unapređenja tehnoloških i infrastrukturnih kapaciteta relevantnih tijela u oblasti zapošljavanja.