Medijske politike na Zapadnom Balkanu: između normativnih zahtjeva i lokalnih specifičnosti

Razvoj medijskih politika u zemljama zapadnog Balkana bio je tema nekoliko regionalnih komparativnih studija koje su ukazale na problem “transplantacije” modela medijskih institucija iz razvijenih demokratija u zemlje u tranziciji.[1] “Transplantacija” modela karakteristična je za normativni pristup medijskim reformama, koji fokus stavlja na usvajanje zapadnih standarda i principa funkcioniranja nezavisnih, profesionalnih medijskih institucija, ali i na samu formu takvih institucionalnih rješenja, a zanemaruje lokalni kontekst i specifičnosti zemalja u kojima se procesi demokratizacije odvijaju. Rezultati takvog normativnog pristupa su neadekvatne medijske politike i često disfunkcionalna zakonska i institucionalna rješenja, odnosno kreiranje institucija koje se nisu razvijale na očekivan način, po uzoru na zemlje iz kojih su takva rješenja preuzeta, niti one u potpunosti funkcioniraju unutar svojih novih konteksta.

Razumijevanje problema koji nastaju usljed normativnog pristupa i transplantacije zapadnih institucionalnih modela u zemlje u tranziciji nije samo važno u kontekstu demokratizacije medijskog sektora, već može pomoći u razumijevanju procesa donošenja javnih politika kroz programe međuarodne pomoći i u drugim sektorima u kojima se na sličan način iniciraju i provode reforme. U ovom tekstu sumirana su iskustva normativnog pristupa u šest zemalja zapadnog Balkana – Bosni i Hercegovini (BiH), Hrvatskoj, Makedoniji, Crnoj Gori, Kosovu i Srbiji.

Karakteristike normativnog pristupa

Period demokratizacije, koji je u zemljama zapadnog Balkana počeo u različitim godinama ali je uveliko uzeo zamaha krajem devedesetih i početkom dvije hiljaditih, karakteriziralo je odsustvo javnih debata i konsenzusa o sistemskim, normativnim i institucionalnim promjenama i aranžmanima za medijski razvoj. Odgovor na pitanje kakve medije želimo i kako ih organizirati, koji je trebao odrediti pravce medijskog razvoja u svakoj od ovih zemalja i prilagoditi proces kontekstualnim specifičnostima i lokalnim potrebama, u tom trenutku lokalni akteri nisu tražili.

Medijske politike su inicijalno bile utemeljene na normativnim zahtjevima izvana. Članstvo u međunarodnim organizacijama, poput Vijeća Evrope, i pristupanje Evropskoj uniji, uz vrlo aktivnu ulogu medijskih odjeljenja OSCE-a, stvorili su imperativ kod zemalja regiona da svoje zakonske okvire prilagode “evropskim standardima”. Jedan od najvažnijih zahtjeva odnosio se na minimaliziranje uloge države u medijskoj sferi, kreiranje dualnih sistema RTV-emitiranja i otvaranje medijskog tržišta.

Umjesto da razvijaju svoje modele i prilagođavaju ih lokalnim specifičnostima i potrebama, donosioci odluka su uvozili modele ili primjenjivali elemente modela iz razvijenih država sa uvjerenjem da će oni funkcionirati na isti način u novom okruženju.[2] Takva mimetička, odnosno imitativna orijentacija u razvoju medijskih politika na zapadnom Balkanu[3] polazi od pretpostavke da su zakonska i institucionalna rješenja jednom “presađena” u nove kontekste po sebi dovoljna i održiva i da su garancija dugoročnog razvoja medijskih institucija po uzoru na modele iz zapadnih demokratija. Ova orijentacija podrazumijevala je i vjerovanje da će otvaranje tržišta za nove medijske igrače i stvaranje konkurencije dovesti do liberalizacije medija, profesionalizma i povećanog kvaliteta medijskih sadržaja.

Puka transplantacija i zanemarivanje lokalnoga konteksta kao važnog i determinirajućeg faktora medijskog razvoja doveli su do kreiranja “hibridnih” modela. Uvezeni modeli, pod utjecajem lokalnih faktora, u sebe su inkorporirali strukturalne elemente i obrasce ponašanja koji su naslijeđeni iz prethodnih režima[4] i upravo se u toj kombinaciji ogleda njihova “hibridnost”. Stoga je, kao posljedica ovakvog pristupa, moguće imati javni servis, poput Hrvatske radio-televizije, čija finansijska stabilnost ne osigurava institucionalnu nezavisnost, niti ovaj javni servis štiti od političkog utjecaja.

Normativni pristup i “hibridnost” karakterizirao je pristup u kreiranju medijskih politika u svim zemljama regiona. Donosioci odluka u Makedoniji, na početku procesa, dvoumili su se između “američkog” modela medijske politike, koji je podrazumijevao ustav kao krovni akt koji regulira ljudske i građanske slobode i prava bez posebnih medijskih zakona, i “evropskog”, koji je prevagnuo nakon nekoliko godina, a rezultirao je prvim usvojenim medijskim zakonom, pod utjecajem međunarodne zajednice. [5]

U slučaju BiH, pa djelimično i Srbije, pokušaj uspostavljanja javnog medijskog servisa po uzoru na britanski BBC pokazao se neutemeljenim. U slučaju Hrvatske, nestrateška i nepromišljena selekcija elemenata iz zapadnih modela (uključivanje predstavnika civilnog društva u Programsko vijeće javnog medijskog servisa, što je preuzeto od demokratsko-korporativnih modela) dovela je do problema u funkcioniranju javnog emitera, odnosno do “krize upravljanja”.[6]

Posljedice normativnog pristupa

Normativni pristup reformi medija i njegova ahistoričnost, deskriptivnost i fokusiranost na proces uz zanemarivanje mnoštva važnih i specifičnih kontekstualnih karakteristika država u kojima se procesi odvijaju[7] u konačnici je doveo do “transplantacijskog efekta”,[8] koji rezultira uglavnom neuspješnim prenošenjem modela medijskih institucija iz razvijenih demokratija, koji su često disfunkcionalni, odnosno formalno zadovoljavaju normativne postulate na kojima su one izgrađene, ali suštinski ne funkcioniraju na način kako je to zamišljeno, posebno u smislu osiguranja stvarne političke nezavisnosti i profesionalnosti medijskih institucija. Upravo suprotno, nakon određenih pomaka na početku medijskih reformi ubrzo postajemo svjedoci retrogradnih trendova i anuliranja implementiranih reformi.  

Ukratko, inicijalno optimistično očekivanje da je institucije moguće jednostavno “presaditi” putem procesa “imitativne transformacije” pokazalo se pogrešnim.[9] Iskustva u zemljama zapadnog Balkana pokazuju da “uvezena rješenja” nisu dovoljna da odgovore na lokalne zahtjeve i da su pristupima medijskim reformama iniciranim izvana nedostajali strateški pristupi koji bi osigurali njihovu stabilnost, dugoročnost rješenja i adekvatnu implementaciju.[10]

Na primjeru regulatornih tijela u sektoru medija i javnih medijskih servisa, vidimo svu nefunkcionalnost ovih transplantiranih modela. I pored višegodišnjih napora usmjerenih na reformu ovih institucija, uključujući i značajne investicije za njihov razvoj, one su ostale zavisne od političkih centara moći, finansiranje im je uglavnom nestabilno i nedovoljno, a netransparentne su u svom radu. Poseban problem za javne medijske servise je organizacijska struktura – oni u medijskom svijetu predstavljaju mastodonte, glomazne, nefunkcionalne, tehnički nedorasle institucije, koje se na tržištu ne snalaze, sa mnoštvom zaposlenih koji se, po novim sistematizacijama rada, ne uklapaju u novu logiku medijskog funcioniranja, jer ne poseduju potrebne vještine i znanja.

Tabela: Komparativni prikaz stanja medijskog sektora u zemljama zapadnog Balkana

Izvor: IREX-ov Indeks medijske održivosti (2001–2017)

Povrh svega, u posljednje vrijeme u ovim zemljama dolazi do retrogradnih procesa, u kojima akteri vlasti drže monopol nad procesima kreiranja medijskih politika, što dovodi do stagnacije medijskog razvoja i nazadovanja. U svim zemljama zapadnog Balkana (vidjeti tabelu) u posljednjih deset godina dolazi do kontinuiranog pada medijskih sloboda, uključujući degradaciju profesionalizma i sve manji utjecaj medijskih institucija, uz kontinuirano slabljenje medijskih tržišta itd.

Ono što su autori u početku prepoznali kao “imitativnu” transformaciju, proces u kojem su norme, principi, zakonska rješenja i sami modeli medijskih institucija kopirani iz jednog konteksta u drugi, na kraju je dovelo i do “atavističkih” tendencija, u kojima su novonastale institucije samo u formalnom smislu izgledale demokratski, dok su suštinski poprimile načine funkcioniranja iz perioda prije procesa demokratizacije. U praksi, političke elite u zemljama regiona, i pored deklarativno demokratskog usmjerenja, nisu pokazale spremnost da odustanu od kontrole nad medijima, koje su efektivno kolonizirali.[11]

Zaključak

Iskustva zemalja zapadnog Balkana pokazuju da je kreiranje medijskih institucija i politika, mjera i mehanizama za njihovu implementaciju uglavnom zanemarivalo kontekstualne specifičnosti i realne potrebe medijske zajednice i informacije njenih aktera, te da su prevagu u njihovim formulacijama inicijalno imali međunarodni akteri vođeni normativnim pristupom reformama.

Regulatorni okviri i zakonska rješenja usvajani su prvenstveno da zadovolje formalne uvjete i normativna načela koja su dolazila od međunarodnih aktera, dok je izostala analiza lokalne situacije i kontekstualnih specifičnosti. Iako je harmonizacija bila imperativ a uvjetovana je članstvom u Vijeću Evrope ili pristupom EU, nekritičko preuzimanje modela iz razvijenih zemalja pokazalo se neadekvatnim.

Kao posljedica toga, danas u zemljama zapadnog Balkana postoje medijske institucije koje ne funkcioniraju u skladu sa ulogama koje su im namijenjene u demokratskom društvu, a istovremeno se odvijaju retrogradni procesi u kojima je medijski sektor podređen interesima partija na vlasti, dok je demokratizacija medija zaustavljena.