Uvod
Procjena utjecaja propisa predstavlja proces u kojem se kritički razmatraju pozitivni i negativni efekti predloženih javnih politika, sa ciljem da se u procesu donošenja odluka dođe do najoptimalnijih rješenja za društvene probleme.[1] U svojoj osnovi, procjena utjecaja podrazumijeva prikupljanje i analiziranje podataka kako bi se donosiocima odluka predočili uzroci i razmjere problema koji se nastoji riješiti određenom javnom politikom, a potom predstavile različite opcije za izradu propisa ili nenormativnih rješenja, zajedno sa analizom efekata koje će odabrano rješenje proizvesti u praksi.
Prema definiciji OECD-a, procjena utjecaja propisa ima dvojaku ulogu: u prvom redu služi kao alat za kvantificiranje očekivanih troškova i dobiti određene regulatorne mjere, kao i za njenu efikasnost u postizanju postavljenih ciljeva. Drugo, procjena utjecaja propisa ujedno je i dio procesa donošenja odluka, gdje se, na osnovu konsultacija sa širokim krugom aktera i temeljite analize relevantnih podataka, donosioci odluka upoznaju sa očekivanim efektima prijedloga javnih politika (ex-ante analiza), kao i s rezultatima i utjecajem već postojećih regulativa u praksi (ex-post analiza).[2]
Procjena utjecaja propisa kao analitički metod kojim se pospješuje kvalitet usvojenih propisa i drugih vladinih odluka prvi put je uveden tokom 1970-ih godina prošlog vijeka u Sjedinjenim Američkim Državama.[3] U to vrijeme, administracija predsjednika Forda uspostavila je posebno tijelo čiji je zadatak bio, između ostalog, provoditi reviziju različitih vladinih programa i njihov utjecaj na inflaciju i poslovanje privatnog sektora. Ovim je označen početak reformi u legislativnom procesu, gdje se prije donošenja odluka provode detaljne analize i konsultacije sa svim onim akterima na koje će ta odluka utjecati.
Kasnije će procjenu utjecaja, kao sastavni dio procesa izrade politike, uvrstiti i brojne druge zemlje, uključujući sve zemlje članice OECD-a, te značajan broj zemalja u tranziciji.[4] Ipak, primjena, sadržaj i uloga procjene utjeca propisa u izradi javnih politika značajno se razlikuje od zemlje do zemlje, na šta utječe i specifičnost pravnog poretka, političko i administativno uređenje i slično.
|
Osnovni elementi procjene utjecaja propisa Uprkos razlikama u pristupu, svaka procjena utjecaja propisa u svom osnovnom obliku sadrži minimalno ove korake: 1. Definiranje problema predstavlja prvu fazu u procesu izrade javne politike, u kojoj dolazi do prikupljanja i interpretiranja informacija iz različitih izvora o pozadini, uzrocima, pojavnim oblicima i posljedicama problema koji adresira određena javna politika. 2. Definiranje opcija javnih politika, gdje se razvijaju konkretne mjere i predlažu različiti načini rješavanja određenog društvenog problema, pritom imajući na umu cilj koji se želi postići donošenjem javne politike. 3. Procjena učinaka opcija predstavlja ključni korak u izradi javne politike u kojem se gradi argumetacija za odabir buduće javne politike. U osnovi ovog procesa jeste identificiranje promjena koje bi proizvele različite opcije javne politike, utjecaja na aktere koji bi bili pogođeni promjenom, ciljeva i rezultata koji bi se postigli. To, između ostalog, podrazumijeva upotrebu različitih tehnika kao što su procjena troškova i koristi (engl. cost-benefit analysis), procjena isplativosti (engl. cost-effectiveness analysis) ili, naprimjer, analiza rizika, a sve kako bi se u konačnici kristalizirala najoptimalnija opcija. 4. Monitoring i evaluacija predstavlja sastavni dio prijedloga javne politike kojim se predviđa način na koji će se provoditi monitoring implementacije odabrane opcije, kao i evaluacija efekata javne politike, te u kojem periodu će se raditi revizija propisa.
|
Izvor: OECD Regulatory Policy in Perspective: A Reader's Companion to the OECD Regulatory Policy Outlook 2015: Regulatory Impact Assessment and regulatory policy. OECD: Paris, 2015.
Procjena utjecaja propisa sastavni je dio smjernica Evropske unije o boljem reguliranju (Better Regulation Guidelines), koje imaju za cilj učiniti javne politike što efikasnijim i svrsishodnijim.[5] Evropska unija insistira na primjeni ovih standarda i u kontekstu pojedinačnih država članica, ali i država koje su u procesu apliciranja za članstvo u Evropskoj uniji. Štaviše, napredak u evropskim integracijama država kandidata i potencijalnih kandidata za pridruženje Evropskoj uniji, između ostalog, mjeri se napretkom u usklađivanju domaćeg zakonodavstva s pravnom stečevinom EU (acquis communautaire), što vrijedi i za Bosnu i Hercegovinu, koja ima status potencijalnog kandidata. Ovaj proces, međutim, ne znači puko preuzimanje i preslikavanje propisa EU u domaći zakonodavni sistem, već osmišljavanje javnih politika kojima će na najoptimalniji način, i uvažavajući lokalni pravni i politički kontekst, postići usklađenost s principima i standardima EU, zbog čega je od suštinske važnosti osigurati da se provode procjene utjecaja propisa.
Izazovi procjene utjecaja propisa u Bosni i Hercegovini
Koncept procjene utjecaja propisa prvi put je u Bosni i Hercegovini uveden 2005. godine kada je Parlamentarna skupština BiH usvojila “Jedinstvena pravila za izradu pravnih propisa u institucijama BiH”, kojima se propisuje tehnika i način izrade propisa, ali i osnovni elementi obavezne procjene utjecaja propisa.[6] U tom konktekstu, Pravila nalažu da “razlozi uvođenja propisa i objašnjenje odabrane politike moraju biti zasnovani na jasnim dokazima da je problem u odabranoj materiji postojao i da je uvođenje propisa opravdano”[7], te da se u procesu izrade propisa provedu javne konsultacije te procijene efekti provedbe zakona, finansijske implikacije i koristi. Istovremeno, institucije Bosne i Hercegovine obavezne su predvidjeti sistemske i periodične revizije postojećih propisa da bi se izbjegle situacije u kojima propisi postaju zastarjeli, nedosljedni ili loše izrađeni. [8]
Na nivou Republike Srpske, 2006. su usvojena slična pravila, kojima se reguliraju načela i pravna tehnika za izradu propisa, struktura i sadržaj obrazloženja, jezik, stil i način pisanja propisa, planiranje izrade propisa i organizacija normativnih poslova.[9] Pitanje procjene utjecaja propisa dodatno je uređeno 2013. godine, kada je usvojena Odluka o provođenju procesa procjene utjecaja propisa u postupku izrade propisa, u kojoj su predstavljeni koraci i aktivnosti u pripremi novog propisa, gdje se analizira potreba za donošenjem novog zakona, odnosno izmjenom postojećeg zakona, procjenjuju mogući utjecaji na ekonomiju, društvo i životnu sredinu, kao i vjerovatni troškovi i koristi primjene zakona, kada je to moguće, te se, na osnovu analize i ponuđenih opcija, nalazi najbolje rješenje.
U Federaciji Bosne i Hercegovine pravila za izradu propisa uvedena su tek 2014. godine, kada su usvojena “Pravila i postupci za izradu zakona i drugih propisa Federacije BiH”[10], a potom je usvojena “Uredba o postupku procjene uticaja propisa”, gdje je postupak procjene utjecaja propisa detaljnije opisan kako bi se olakšala njegova primjena u praksi i unaprijedio kvalitet javnih politika. Na osnovu ove uredbe, kvalitet propisa ocjenjuje se na osnovu mjerenja utjecaja propisa na javni budžet, poslovno okruženje, zdravstveni i socijalni status građana, kao i grupa s posebnim interesima i potrebama, te na okoliš. [11]
Tri niza pravila za izradu propisa na državnom i entitetskom nivou u određenoj mjeri razlikuju se u pogledu organizacije procesa izrade propisa, broja osoblja u normativnim jedinicama, pripremi prijedloga propisa, pripremi prečišćenih verzija zakona,[12] no, osnovni zahtjevi o procjeni utjecaja propisa su isti.
Ali, uprkos uspostavljenim pravilima i obavezi provođenja procjene utjecaja propisa, u praksi se provedba procesa odvija sporadično i uz dosta problema, na šta ukazuju i izvještaji nadležnih institutucija zaduženih za monitoring primjene ovih pravila, kao i istraživanja nevladinih organizacija. Procjene utjecaja propisa provodi tek nekoliko institucija koje su prepoznale potencijale ove vrste alata, uglavnom u okviru različitih projekata tehničke podrške.[13] Iako je zahvaljujući pravilima za izradu propisa došlo do unapređenja u primjeni nomotehničkih pravila izrade propisa, procjena efekata, analiza problema, monitoring i evaluacija javnih politika još uvijek su na niskom nivou.[14] U prilog ovoj tvrdnji govore i česte izmjene i dopune zakona u BiH koje su nastale kao posljedica propusta u pripremi zakona, odabiru pogrešnih opcija javnih politika ili nedostatka procjene u kojoj su mjeri zakoni provodivi, realni i efikasni u postizanju postavljenih ciljeva. Prema podacima Ministarstva pravde BiH, samo u period od 2013. do 2015. godine, na nivou BiH usvojeno je ukupno 20 zakona, dok je broj izmjena i dopuna postojećih zakona bio dvostruko veći (ukupno 41 izmjena i dopuna postojećih zakona).[15] Podaci CCI-ja pokazuju da je preko 40 posto temeljnih zakona, donesenih u periodu 2010–2014. godine, već mijenjano i dopunjavano, a neki zakoni mijenjali su se već u prvoj godini primjene. [16]
Procjena utjecaja propisana na državnom nivou dodatno je otežana nedostatkom metodoloških smjernica koje bi na detaljan način opisale način provođenja analitičkih postupaka procjene utjecaja. Naime, za razliku od posebnih uredbi o procjeni utjecaja propisa koje su usvojene na nivou Federacije i Republike Srpske i koje nosiocima normativnih aktivnosti nude upute na koji način uraditi procjenu utjecaja propisa, takva uredba ne postoji na državnom nivou, već se procjena utjecaja propisa nalazi u okvirnim pravilima o izradi javnih propisa.[17] Kao rezultat toga, desetogodišnja praksa u izradi propisa pokazala je da prijedlozi zakona koji se nađu u parlamentarnoj proceduri sadrže uglavnom tipska obrazloženja, bez detaljnog objašnjenja problema te svih razmotrenih opcija, procjene mogućih efekata, provedenih konsultacija te odredbe o tome na koji način i u kojem periodu će se raditi revizija propisa. Kao odgovor na uočene nedostatke, radna grupa Ministarstva pravde BiH izradila je metodologiju za procjenu utjecaja propisa, u kojoj su definirani svi koraci koji se poduzimaju u tom procesu, a predviđaju da Generalni sekretarijat Vijeća ministara BiH provjeri da li radni materijal sadrži izvještaj o procjeni utjecaja i provođenju konsultacija, kao preduvjet da se određeni propis uopće može staviti na dnevni red Vlade. Uvrštavanje metodologije kao aneks uz postojeća Jedistvena pravila za izradu propisa, a sa ciljem podizanja kvaliteta propisa i smanjenja broja izmjena i dopuna, trenutno čeka usvajanje u Parlamentu BiH.
Sa druge strane, jedna od ključnih prepreka za provođenje procjene utjecaja propisa jeste nedostatak stručnih kadrova unutar institucija. Nedostaci u pogledu stručnosti i kapaciteta naočito su vidljivi kada se radi o primjeni različitih istraživačkih i analitičkih postupaka kako bi se prvo definirao problem, a potom identificirale različite opcije za rješevanje problema, te procijenili mogući troškovi i koristi propisa. U tom smislu, poseban izazov za većinu službenika predstavlja procjena finansijskog utjecaja određenog propisa, kao i razvijanje indikatora prema kojima će se raditi evaluacije određene politike. Slaba koordinacija i razmjena informacija među institucijama, nedovoljno uključivanje relevantnih institucija, eksperata i javnosti u proces konsultiranja o različitim politikama, te zatvorenost institucija za prijedloge stručnjaka, istraživačkih centara i organizacija civilnog društva dodatno otežavaju provođenje procjene utjecaja propisa.
Pored toga, sami donosioci odluka ne prepoznaju značaj provođenja procjene utjecaja propisa za iznalaženje najoptimalnijeg rješenje određenih društvenih problema, što često dovodi do toga da se u pripremi zakona ne provode procjene njihova utjecaja. Kao posljedica toga, obrazloženja novih propisa koja se nađu u parlementarnoj proceduri često nisu potpuna, ne sadrže sve elemente kojima bi se argumentiralo da su uzroci i razmjere problema pravilno identificirani, da je razmotren širok spektar opcija za rješavanje problema, te da je, na osnovu detaljne analize mogućih troškova i koristi, predloženo najbolje rješenje.
Naposljetku, naročit problem koji se odražava na procjenu utjecaja propisa jeste donošenje zakona u hitnoj proceduri, bez valjanih argumenata i kriterija koji bi opravdali hitnost usvajanja određenog propisa. Prema dostupnim podacima iz 2014. godine, veliki broj zakona upravo se donosi kroz hitni ili skraćeni postupak: Vijeće ministara BiH je u 2014. godini utvrdilo 35 posto zakona po hitnom i/ili skraćenom postupku, Vlada Federacije BiH 42 posto, a Vlada Republike Srpske po hitnom postupku utvrdila je 44 posto zakona.[18] Proglašenje hitnog postupka za donošenje i usvajanje propisa ujedno podrazumijeva manje vremena i resursa za istraživanje i analiziranje, konsultacije sa drugim akterima, te procjene efekata zakona, čime se povećava rizik od donošenja nekvalitetnih ili neprovodivih zakona, koji će se već u vrlo kratkom vremenu morati ponovo mijenjati i dopunjavati.
Zaključak
Sistem procjene utjecaja propisa u BiH, uprkos usvojenim pravilima i odrebama koje propisuju provođenje ovog postupka, u praksi još nije uspostavljen, što se negativno odražava na kvalitet propisa i njihovo efikasno provođenje. Dostupni izvještaji provedbi procjene utjecaja propisa ukazuju na niz problema u provedbi utjecaja propisa, kao što su nedovoljni kapaciteti i ograničena stručnost i vještine službenika za provođenje postupka procjene utjecaja, zatvorenost javnih institucija za istinsko uključivanje vaninstitucionalnih aktera, nepoštivanje procedura za procjenu utjecaja propisa, prekomjerna i neopravdana upotreba procedura za hitno usvajanje zakona bez javnih konsultacija, kao i nedostatak preciznih metodoloških smjernica za procjenu utjecaja na pojedinim administrativnim nivoima. Sve to rezultira čestim usvajanjem neadekvatnih propisa i stalnim izmjenama usvojenih zakona i politika.
Zbog svega toga, aktivniju ulogu u provedbi procjene utjecaja propisa trebaju imati i same vlade, koje moraju insistirati na kvalitetu pripreme zakona te uspostaviti sistem prema kojem samo propisi uz koje su priložena obrazloženja i izvještaji o provedenoj procjeni utjecaja mogu biti razmatrani na dnevnom redu. Vlade i resorna ministarstva, osim toga, trebaju ograničiti donošenje i usvajanje zakona u hitnoj ili skraćenoj proceduri, koja dodatno sužava prostor za razmatranje različitih opcija javnih politika i njihovih implikacija u praksi. Unapređenje kvaliteta izrade javnih politika, kroz obaveznu primjenu postupaka i metoda za procjenu utjecaja propisa, tim je hitnije ukoliko se uzmu obzir brojne reforme predviđene strateškim dokumentima kao što su npr. Reformska agenda i Strategija reforme javne uprave, kao i proces pridruživanja Evropskoj uniji, gdje dolazi do usklađivanja velikog broja domaćih propisa sa zakonodavstvom EU, te praćenja stepena njihove provedbe.
[1] OECD, Regulatory Impact Analysis, http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/ria.htm
[2] R. Deighton-Smith, A. Erbacci i C. Kauffmann, “Promoting inclusive growth through better regulation: The role of regulatory impact assessment”, OECD Regulatory Policy Working Papers, br. 3 (Paris: OECD Publishing, 2016), http://dx.doi.org/10.1787/5jm3tqwqp1vj-en
[3] Murray Weidenbaum, Regulatory Process Reform: From Ford to Clinton, https://object.cato.org/sites/cato.org/files/serials/files/regulation/1991/1/reg20n1a.html
[4] OECD, Regulatory Policy in Perspective: A Reader's Companion to the OECD Regulatory Policy Outlook 2015:
Regulatory Impact Assessment and regulatory policy (OECD: Paris, 2015), str. 13 i 14.
[5] European Commission, Better Regulation Guidelines, http://ec.europa.eu/smart-regulation/guidelines/ug_chap3_en.htm
[6] “Jedinstvena pravila za izradu pravnih propisa u institucijama BiH”, Službeni glasnik BiH 11/05, 58/14 i 60/14.
[7] “Jedinstvena pravila za izradu pravnih propisa u institucijama BiH”, član 62.
[8] “Jedinstvena pravila za izradu pravnih propisa u institucijama BiH”, član 67.
[9] “Pravila normativno-pravne tehnike za izradu zakona i drugih propisa Republike Srpske”, Službeni glasnik RS 13/06 i 20/06; “Pravila za izradu zakona i drugih propisa Republike Srpske”.
[10] “Pravila i postupci za izradu zakona i drugih propisa Federacije Bosne i Hercegovine”, Službene novine Federacije BiH 71/14.
[11] “Uredba o postupku procjene uticaja propisa”, član 8.
[12] UNDP BiH, Priručnik za razvoj javnih politika za državne službenike u BiH (Sarajevo: UNDP BiH, 2010).
[13] SIGMA, Bosnia and Herzegovina: Baseline Measurement,Report, SIGMA, 2015.
[14] Ministarstvo pravde BiH, Analiza о uspostavljanju sistema procjene uticaja prilikom izrade politika/propisa u institucijama Bosne i Hercegovine (Sarajevo, 2016), str. 6.
[15] Ministarstvo pravde BiH, Izvještaj o primjeni Jedinstvenih pravila za izradu propisa (Sarajevo, 2016).
[16] Centri civilnih inicijativa, Efekti zakona – jedna od nepoznanica u Bosni i Hercegovini (Tuzla: Centri civilnih inicijativa, 2015), str. 5.
[17] Ministarstvo pravde BiH, Analiza o о uspostavljanju sistema procjene uticaja prilikom izrade politika/propisa u institucijama Bosne i Hercegovine (Sarajevo, 2016).
[18] Centri civilnih inicijativa, Efekti zakona – jedna od nepoznanica u Bosni i Hercegovini, str. 7.